Tesis:
Relaciones entre planificación de la movilidad y urbanística. La primera generación de planes de movilidad urbana sostenible y su convergencia con el planeamiento general en ciudades medias españolas
- Autor: PORTO SCHETTINO, Mateus
- Título: Relaciones entre planificación de la movilidad y urbanística. La primera generación de planes de movilidad urbana sostenible y su convergencia con el planeamiento general en ciudades medias españolas
- Fecha: 2022
- Materia:
- Escuela: E.T.S. DE ARQUITECTURA
- Departamentos: URBANISTICA Y ORDENACION DEL TERRITORIO
- Acceso electrónico: https://oa.upm.es/72213/
- Director/a 1º: LAMIQUIZ DAUDEN, Francisco José
- Resumen: Frente a las consecuencias negativas de un modelo de movilidad urbana basado en la motorización individual, en España los Planes de Movilidad Urbana Sostenible - PMUS se presentan por las administraciones públicas como el instrumento de planificación más adecuado para guiar las políticas municipales hacia un modelo de menor impacto (IHOBE, 2004; IDAE, 2006; ESPAÑA. Ley 2/2011).
La presente investigación parte de la hipótesis de que la primera generación de PMUS elaborados para ciudades medias en España serían limitados frente a los ambiciosos objetivos que se proponen. Entre los condicionantes que determinan los hábitos de movilidad de la ciudadanía, son fundamentales los factores urbanísticos, que superan el campo de acción de los PMUS (Pozueta, 2000, Sanz, 2008, Pozueta et al., 2009; Rondinella et al., 2010). Siguiendo con la hipótesis de trabajo, el instrumento tendría poca transcendencia en los planes urbanísticos, que, a su vez, no aplicarían criterios de movilidad sostenible a la hora de determinar el modelo de ordenación urbana. La planificación integrada de urbanismo y movilidad sería, por lo tanto, una asignatura pendiente en las ciudades españolas de tamaño intermedio.
Con base en lo anterior, se formulan 3 objetivos principales que corresponden a las principales fases de investigación y estructuran el bloque de resultados de la tesis: (1) Contextualizar los PMUS en el panorama de las políticas de la movilidad en España; (2) Caracterizar la primera generación del instrumento; (3) Evaluar su grado de convergencia con los planes generales de ordenación urbana - PGOU.
Para ello, la metodología parte de la exploración del marco conceptual para analizar diferentes muestras de casos, que según avanza la investigación disminuyen en número y aumentan en profundidad de análisis. En la primera etapa se analiza someramente el total de planes (88) identificados para el universo de municipios susceptibles de estudio (139); para la segunda se seleccionan casos para representar el típico PMUS, tratando de garantizar variedad de equipos redactores, localización geográfica y tamaños de población (10 planes); y para el estudio de casos en detalle, entre 10 casos susceptibles de estudio (por contar con PGOU redactado después del PMUS), se eligen los casos de Terrassa, Donostia-San Sebastián y Santander, con base al potencial de convergencia entre planes identificado en fases previas.
Las principales fuentes de información son: por un lado, la bibliografía especializada y entrevistas en profundidad con personas expertas en la materia para el marco conceptual y la contextualización de los PMUS en el panorama de las políticas de movilidad sostenible; y, por otro, los propios planes y documentos directamente relacionados para la caracterización del instrumento y la evaluación de su convergencia con los planes generales de ordenación urbana. El marco conceptual general repasa los procesos de transición socio-técnica (Geels, 2005) con foco en las interrelaciones disciplinares del “binomio ciudad y transporte” (Miralles-Guasch, 2002), desde la revolución industrial hasta los primeros años del siglo XXI, cuando surgen los PMUS en España. Ya el marco conceptual específico revisa la producción científica e institucional (margo regulador y técnico) sobre los planes de movilidad y urbanísticos, de la cual se extraen los principales criterios de análisis aplicados en la caracterización del instrumento y en el estudio detallado de casos.
Entre los resultados de la primera fase de investigación, cabe destacar que los PMUS evolucionan de los planes y estudios de tráfico, innovando, sobre todo, por prestar una mayor atención a los modos activos de movilidad (caminar y bicicleta) y el transporte público, en combinación con una supuesta restricción al uso del automóvil particular (push and pull). Aplicando la terminología del análisis multinivel de Geels (20115, 2012), la innovación tiene lugar en un “nicho” técnico administrativo, a razón de cambios en el “paisaje” (conciencia ambiental que marcó la entrada al nuevo siglo) y en el “régimen socio-técnico”. Siendo claves en este último nivel: el impulso a la planificación de la movilidad desde la Unión Europea (Mateos, 2020), la financiación estatal para la elaboración de los primeros PMUS (Porto et al., 2022), y el cambio legislativo que condicionó las ayudas para el transporte público a la redacción de un PMUS (ESPAÑA. Ley 2/2011). Otros resultados de interés de esta parte de la tesis son: la irregular distribución geográfica y temporal de la primera generación de PMUS, una discusión sobre su alcance hasta 2012, una selección de casos destacados y criterios para mejorar su eficacia. Como conclusión de síntesis, se puede decir que el instrumento es favorable, pero no indispensable y mucho menos suficiente, para lograr cambios en el modelo de movilidad de una ciudad o territorio. Su eficacia depende, además de su calidad técnica, de una serie de factores externos, destacando el contexto urbano y la gobernanza.
Los resultados de la caracterización del instrumento (segundo objetivo principal) revelan desequilibrio en la atención a los diferentes modos, siendo predominante todo lo relacionado con el tráfico a motor y aparcamiento. La atención a los modos activos y colectivos es grande en las introducciones y diagnósticos, pero pierde espacio a medida que los PMUS avanzan en la concreción de medidas y presupuestos. Otra conclusión es que los PMUS se dedican básicamente a reorganizar la jerarquía viaria y las redes de transporte, siendo indiferentes a muchos aspectos que determinan las pautas de movilidad de la población y sin aprovechar la flexibilidad que su carácter estratégico proporciona. Además, el espacio público resultante de las propuestas no responde completamente a las necesidades de los modos de menor impacto, pues la jerarquía viaria todavía se define con fuerte influencia de las técnicas de carreteras, ignorando otros aspectos relacionados con la vitalidad urbana y toda diversidad de funciones del sistema viario más allá de la circulación (Pozueta, 2014).
Por último, con respecto al tercer objetivo de la tesis, el estudio de casos en detalle demuestra que, al contrario de lo postulado por la hipótesis, los planes de ordenación y las variables urbanísticas sí son considerados en los planes de movilidad y determinan el ajuste de medidas. De la misma forma, los PMUS son normalmente considerados por los PGOU, a pesar de que la intensidad de los objetivos y criterios de movilidad sostenible en la definición del modelo de ciudad sea variable. Las variables urbanísticas pre-identificadas como determinantes de la demanda de movilidad se confirman, aunque con niveles de importancia e interés de su manejo distintos según el caso, y el sistema viario se reafirman como principal vía de influencia entre planes. No obstante, también se concluye que una buena integración no implica necesariamente un modelo más sostenible. Más allá de las buenas intenciones declaradas como objetivos, la clave está en los principios y estándares que definen el modelo de ciudad y condicionan cualquier planificación sectorial de la movilidad.
Como conclusión general, se pude decir que las relaciones entre planificación de la movilidad y urbanística son tratadas con profusión en los textos teóricos, así como la coordinación es recomendada en los manuales técnicos y textos normativos. Sin embargo, prácticamente desaparecen entre los principales rasgos y medidas de los PMUS. Cuando se analiza su convergencia con los planes generales de ordenación urbana, estas se manifiestan de forma irregular, identificándose mecanismos de vinculación incipientes y circunstancias de contexto favorables a la planificación integrada.
ABSTRACT
In order to face the negative consequences of an urban mobility model based on individual motorization, the public administration in Spain presents the Sustainable Urban Mobility Plans - SUMP as the most appropriate planning instrument to guide municipal policies towards a model of lesser impact (IHOBE, 2004; IDAE, 2006; SPAIN. Law 2/2011).
This research leans on the hypothesis that the first generation of SUMPs developed for medium-sized cities in Spain have a limited capacity of impact despite its ambitious objectives. Amongst the conditioning factors that determine a population mobility habits, urban factors are fundamental, and go beyond the scope of SUMPs (Pozueta, 2000, Sanz, 2008, Pozueta et al., 2009; Rondinella et al., 2010). Building on the first research hypothesis, SUMPs are currently little integrated into urban plans and town planning do not apply sustainable mobility criteria in order to determine the city model. Therefore, integrated urban and mobility planning is a pending goal to be adressed in medium-sized Spanish Cities
Based on the above, 3 main objectives are formulated. They correspond to the main research phases and structure the thesis results block: (1) Contextualize SUMPs in the panorama of mobility policies in Spain; (2) Characterize the first generation of SUMPs; (3) Assess the convergence with the master urban plans.
The methodology starts from the exploration of the conceptual framework looking for criteria to analyze different samples of cases in each phase of the study. As the research progresses, the case -study sample size decreases and the depth of the analysis increases. The first stage includes a brief analysis of all plans (88) identified in the scope of municipalities susceptible to study (139). For the second phase, cases are selected to represent the typical SUMP, trying to guarantee a variety of authors, geographical location and population sizes (10 plans). For the detailed case study, the cases of Terrassa, Donostia-San Sebastián and Santander were chosen based on the potential for convergence between plans, amongst 10 cases that could be studied because they had a General Plan written after the SUMP.
The main sources of information for the conceptual framework and contextualization of SUMPs in the panorama of mobility policies are the specialized bibliography and in-depth interviews with experts in the field. On the other hand, for the instrument characterization and the evaluation of its convergence with the General urban development plan, the sources are the plans in itself and other documents directly related to its elaboration and approval.
The general conceptual framework reviews the processes of socio-technical transition (Geels, 2005) focusing on the disciplinary interrelationships of the “city and transport binomial” (Miralles-Guasch, 2002), from the industrial revolution to the early 21st century, when SUMPs arise in Spain. The specific conceptual framework reviews the scientific and institutional literature (regulatory and technical) on mobility and urban planning to identify the main analysis criteria applied in the characterization of the instrument and in the detailed study of cases.
Amongst the results of the first research phase, it should be noted that SUMPs represent an evolution from traffic plans and studies, innovating, above all, by paying greater attention to active modes of mobility (walking and cycling) and public transport, in combination with an alleged restriction on the use of private cars (push and pull). Applying the concepts of the multilevel analysis from Geels (20115, 2012), we can say that the innovation took place in a technical administrative "niche", due to changes in the "socio-technical landscape" (environmental awareness) " regime”. At this level, the promotion of mobility planning from the European Union (Mateos, 2020), the state funding for the preparation of the first SUMPs (Porto et al., 2022) and the legislative change that established the SUMP as mandatory condition for the municipalities to receive public transport aid (SPAIN. Law 2/2011) were fundamental. Other outcomes are the geographical and temporal distribution of the first SUMP generation, a discussion of its scope until 2012, a selection of outstanding cases and criteria to improve its effectiveness. As a summary conclusion, it can be said that the instrument is favorable, but not essential and much less sufficient, to achieve changes in the mobility model of a city or territory. Its effectiveness depends, in addition to its technical quality, on a series of external factors, specially the urban context and the governance for its implementation.
The results of the instrument characterization (second main objective) reveal an unbalanced attention to the different modes of transport, with everything related to motor traffic and parking being predominant. The attention to active and collective modes is great in the introductions and diagnoses, but it loses space as the SUMPs advance in the specification of measures and budgets. Another conclusion is that SUMPs devote mainly to reordering the road hierarchy and the transport networks, regardless of many aspects that determine mobility patterns and the flexibility implied in its strategic planning nature. In addition, the public space that results from the proposals does not fully meet the needs of low-impact modes, since the road hierarchy definition is still highly influenced by road engineering considerations, ignoring other aspects related to the urban livability and all diversity of the street system functions beyond circulation (Pozueta, 2014). Finally, regarding the third objective of the thesis, the detailed case study shows that, contrary to the initial hypothesis, the mobility plans take into consideration the town planning and the basic urban features as determinants for the adjustment of the mobility measures. In the same way, the urban plans normally consider SUMPs, despite the variation in the intensity of the objectives and criteria of sustainable mobility in the definition of the city model. The study also shows how a good integration between plans does not necessarily imply a more sustainable model.
Results confirm the urban variables pre-identified as determinants of mobility demand, although with different levels of importance and interest in their management, depending on the case. The research also confirms the road system and transport infrastructures as the main elements of conection between plans and identifies some circumstances that might favor the integration of the planning processes.
As a general conclusion, the research shows that theoretical texts deal profusely with the relations between mobility and urbanism, as well as technical guidelines and regulatory texts recommend cross-disciplinary coordination between those two fields. However, these relations are not amongst the general features and usual actions found in the typical SUMP, and appear irregular, with incipient coordination mechanisms when the convergence between SUMPs and urban planning documents is the object of analysis.